STEPHEN OKHOMINA[i]
Artigo publicado originalmente no Nigerian Journal Of Policy and Development Vol. 5&6 – 2006/2007
RESUMO:
O federalismo é um conceito que mudou de forma e significado à medida que se desenvolveu. A ontologia indefinida da ideia federal cria um problema para sua conceituação, especialmente no que diz respeito à distinção federalismo/federação. Tenta-se aqui esclarecer essa distinção. A definição de federalismo é tão diversa quanto sua história. O resumo dos estudos sobre o assunto apenas enfatiza diferentes aspectos do federalismo. Assim, essas definições não captam adequadamente a ideia federal. A revisão dessas definições nos leva a uma tentativa modesta de integrar essas visões.
UMA REVISÃO DA DEFINIÇÃO DE FEDERALISMO
O federalismo é um conceito elusivo, que tem sido amplamente discutido (Dent, 1989:169). O desafio de conceituar o federalismo de forma definitiva também é apontado por (Osaghae, 1990:83). Toqueville, por exemplo, apontou o federalismo como um fenômeno de transição (ver Kincaid, 1993:2). Uma razão para essa aparente indefinição é a ontologia indefinida da ideia. (Ramphal, 1979: xiii). Portanto, a utilidade das soluções federais na solução dos problemas de governo passou a ser apreciada como resultado de experiências históricas aplicadas em várias regiões do mundo (Ver Voyenne, 1976, citado em King, 1982:20). Um resultado dessa linha prática de desenvolvimento da Teoria Federal é que aqueles que adotaram o federalismo, como uma posição ideológica e/ou filosófica explícita (King, 1982), não o fizeram com uma perspectiva clara de quais eram suas intenções. Estudiosos modernos do federalismo, inconscientes dessa inadequação histórica, definem as federações contemporâneas essencialmente, a federação americana, como o porta-estandarte na definição de federalismo (Jinadu 1979:16; Wheare, 1963:1). Há evidências suficientes para concluir que houve mesmo alguma variação entre as intenções e a união concreta (Ver King, 1982:22 Omoruyi, 1979:374 & 376; Walter, 1979:341; King, 1982:25; Morison, 10; Newton; Commanger, citado em Wheare, 1963:3-4). Os desenvolvimentos pragmáticos também tiveram consequências para a variação conceitual (ver Riker, 1975:93). Isso também influenciou o grau de sucesso teórico da ideia federal (ver Kincaid, 1993:1). Essa perspectiva é uma mina terrestre teórica, que ganha clareza, quando se torna consequente para distorções no entendimento da teoria federal.
A característica de mudança de ênfase na conceituação do federalismo resultou em uma situação em que “…uma palavra que originalmente se referia a instituições com ênfase no autogoverno local passou a conotar também, dominação por uma gigantesca e impessoal concentração de força” (Riker, 1975:93). Consequentemente, o federalismo não foi capaz de alcançar relevância prática (Kincaid, 1993:1). Aqui, o mesmo ponto é enfatizado como a afirmação de Shridath Ramphal de que, em última análise, o objetivo do federalismo é moldar os conceitos federais em uma constituição quadro que tem relevância existencial (Ramphal, 1979: xvii). Uma lição básica desse padrão de desenvolvimento não estruturado da ideia federal é que, o significado próprio do conceito federal não pode ser encontrado, se for definido em uma determinada época histórica ou sob uma influência ideológica. Os desenvolvimentos progressivos da ideia federal e suas consequências teóricas concomitantes já foram observados acima.
A DISTINÇÃO ENTRE FEDERALISMO E FEDERAÇÃO
O federalismo como uma filosofia de governo tem sido referido como uma teoria ou uma ideologia. Como resultado, discutido em termos de empirismo ou realismo. Na opinião de Vile (1977:1), uma teoria do federalismo não existe porque muitos trabalhos teóricos no campo discutiram o federalismo de tal maneira que não permitem que uma estrutura teórica sustentada permaneça. Wheare (1963:10) observou que até 1787 o federalismo não era definido de maneira consistente com a prática contemporânea. Na melhor das hipóteses, foi concebido como uma liga de estados (ver também Morison, Vol. 1:87).
Alguns escritores, incluindo Henri Brugman, não estão dispostos a considerar o federalismo como uma ideologia (King, 1982:38). Outros, porém, acreditam que o federalismo é suficientemente coerente para ser aceito como uma ideologia. Proudhon recebe a honra de ser a primeira pessoa a postular sistematicamente a ideia federal. O Federalismo de Proudhon é baseado na noção de contrato, voluntária e livremente celebrado, e caracterizado pela troca de uma medida de independência de forma a garantir vantagens mútuas. Essa concepção de federalismo dá ênfase ao processo agregativo do federalismo. No entanto, não é intenção de Proudhon sugerir uma orientação centralista. Em comparação, o federalismo de Bakunin se constrói de baixo para cima, e cada associação de contratação livre surge daquela abaixo dela. Portanto, a percepção teórica de Bakunin faz com que a análise dos sistemas federativos inclua organizações internacionais. É preciso ser cauteloso ao aceitar a filosofia de Bakunin em seu valor nominal porque, de acordo com King (1982: 41), na visão de Bakunin, não há fundamento descentralizado a ser construído.
Outros como Herrate “afirmam que o federalismo é uma ideologia exclusivamente centralizadora. A percepção ideológica de Herrate vai além da teorização de poltrona de Proudhon e Bakunin para revelar a essência maior do pacto federal. No entanto, Herrate parece olhar para um lado. Ele ignora o fato de que, por mais que o federalismo seja um instrumento centralizador, ele também pode promover a descentralização. Herrate, em combinação com seus críticos (King, 1982:38), fornece uma estrutura útil para analisar a teoria federal. Mais ainda, ele reorienta nossa atenção para o federalismo do legalismo dual de Wheare para sua função facilitadora (Osaghae, 1990:83). Osaghae acredita que essa reorientação possivelmente permitirá que a teoria federal admita mudanças na prática federal. Em resposta ao desafio (de Wheare), alguns estudiosos do federalismo apresentaram novas perspectivas da teoria federal (Livingston. 1952: 81-95 e 1956; Friedrich, 1963 e 1968; Riker, 1975: 93-172; Sawer, 1976; Rei, 1982). O problema com essas reformulações, no entanto, é que elas têm a capacidade de incluir tudo.
No período de abertura do Grande Debate, havia uma confusão predominante entre os escritores na medida em que federalismo e federação são sinônimos intercambiáveis. Assim, Ivor Duchacek (1970: 189) observou que não havia nenhuma teoria aceita de federalismo; ele quis dizer federação. Isso reflete a confusão em torno da distinção da federação federalista. De acordo com Preston King (1982: 20), essa distinção foi sugerida. A. Marc (1961: 14) argumenta que o federalismo se tornou uma doutrina no século XIX. Dessa forma, parece que a análise de Marc presumivelmente implica uma distinção entre federalismo e federação como plataforma teórica, bem como conjuntos concretos e distintos de sistemas federais, respectivamente. Uma posição mais específica sobre essa distinção é a de Voyen, quando sugeriu que Proudhon provou com sucesso que o federalismo era uma anarquia organizada. Implícita nesta conclusão está a distinção de que a ideia federal, ou seja, o federalismo se traduz em termos concretos para a anarquia organizada, ou seja, as Federações. Trata-se de uma aparente referência ao processo de barganha e agregação de interesses segmentais. O processo federal às vezes envolve muitas contradições e problemas. Isso levou Ivor Jennings (1953: 55) a dizer que as constituições federais são adotadas por falta de outras opções. Na sua tentativa de fazer uma distinção, Preston King (1982) referiu-se ao federalismo como uma posição ideológica e/ou filosófica (ver também Burgess, 1986: 17).
As manifestações institucionais básicas do federalismo são um governo central e vários governos componentes, que gozam de alguma autoridade em alguma esfera de tomada de decisão (Riker, 1964: 5). A fórmula federal é mais adequada para corrigir diferenças étnicas, religiosas e históricas ou uma mistura de todas as três (Dent, 1989: 169). O ponto fundamental resumido por Watts (1991: 1) é que “o federalismo como tal é uma categoria particular entre as formas de organização política territorial”.
A distinção federação do federalismo é melhor compreendida em termos da relação entre ambos os conceitos. Uma descrição sucinta da relação mostra que o federalismo é uma categoria teórica enquanto a federação é uma manifestação concreta dos princípios federativos. Meu uso da palavra “princípios” aqui não é, de forma alguma, uma referência aos princípios de Wheare. O que significa são aquelas características distintas que diferenciam uma federação de outros padrões de organização territorial e distribuição de poderes governamentais. Federalismo poderia, portanto, ser entendido como a estipulação e atividades em apoio à federação (Burgess, 1986:20). Assim, o federalismo informa a federação e vice-versa. A informação que este fornece ao primeiro não inclui um guia teórico. De qualquer forma, é apenas o reconhecimento do fato de que as federações produziram diferentes variedades de federalismo. De acordo com a observação de Preston King (1982: 76), pode haver federalismo sem federação; mas não pode haver federação sem uma variante derivada do federalismo.
A distinção federalismo Federação oferece uma oportunidade para um conjunto de princípios a serem agregados e identificados como teoria federal, o que acabará por servir como base para analisar todos os sistemas federais de uma nova perspectiva (Burgees, 1986: 16). A distinção assim tomada implica que a ausência de federação não pode nos cegar para a presença do federalismo. Preston King, (1973: 153) também defende uma concepção de federalismo em termos do conjunto de problemas que historicamente pretendia resolver. Sua crença é que a compreensão dos problemas leva à compreensão da estrutura.
O que é então uma federação? Há uma relutância contemporânea em fornecer definições de federalismo (Duchacek, 1976; Davies, citado em Preston King, 1982:71). Isso porque os sistemas federativos têm se manifestado de diversas formas, de modo que qualquer tentativa de estipulação ampla corre o risco de configurar uma categoria que admita praticamente todos os tipos de sistemas políticos. Existem duas tradições principais na definição de federações. A primeira é a denotação arbitrária de estados que são federais. Este processo não envolve a fundamentação da nossa identificação. Além de sua arbitrariedade, diz-se que esse método limita o intervalo de instâncias a serem incluídas. Com o objetivo de padronizar, pode ser necessário, posteriormente, identificar características que existam comum e exclusivamente para os estados anteriormente categorizados como federações. O problema com essa abordagem é que ela envolve arbitrariedade estipulativa, pelo menos nos casos inicialmente organizados de tal forma que a investigação social não é realizada de maneira isenta de valores. Dessa forma, o que pode ser classificado cristaliza a partir do ponto em que se estabelecem, quaisquer contatos comportamentais exclusivos entre esses casos.
Uma abordagem alternativa é começar identificando o princípio, que assumimos que a ideia federal representa. Dessa forma, o primeiro passo é a estipulação daquelas características distintivas dos sistemas políticos geralmente convencionados como federais. O benefício dessa abordagem é que ela possibilita que a teoria sirva de base para a ação social. No entanto, não evita a deficiência da abordagem denotativa porque parece limitar o alcance e o tipo de comportamento que os sistemas políticos considerados federais podem exibir. Apesar dessa inadequação, King (1982:71) otimiza que, apesar desse fechamento inicial, é possível engajar-se em um processo empírico aberto, que tornará possível identificar aqueles sistemas federais que atendem a um critério federal previamente identificado.
Uma terceira abordagem para a definição de federação é essencialmente semântica. Pode ser incorporados à abordagem conotativa ou tomados de forma independente. Segundo Rei, a federação é um governo institucional que compartilha a soberania com o governo subordinado. Vile também o descreveu como um conjunto de técnicas, que servem para manter o equilíbrio entre a independência mútua e a interdependência entre os níveis de governo (Vile 1977:3). A abordagem semântica da definição de federalismo é problemática porque, decorrente do desenvolvimento histórico da teoria federal, não há consenso sobre a que o termo se refere propriamente. Talvez a melhor maneira de concluir esta seção da discussão sobre a tentativa de definir federações seja retornar a King (1982). Em sua consideração, a armadilha a evitar é dar uma definição muito ampla.
FEDERALISMO DEFINIDO
Nesta seção, é feita uma tentativa de dar ao federalismo uma definição distinta. No entanto, para começar, há a necessidade de retroceder na história para entender o conceito como foi visitado pela primeira vez. A primeira tentativa ousada de definir sistematicamente o federalismo remonta a Wheare (Jinadu, 1979: 16; Wheare, 1963: 1). Onde o desejo de Wheare era fornecer uma restrição de trabalho ou limites para a atribuição do federalismo aos sistemas políticos. A melhor maneira que ele achava que poderia fazer isso era usar os Estados Unidos como padrão para julgar o grau de proximidade de outros sistemas políticos com o “ideal federal”. Nesse sentido, sua caracterização do princípio federal é amplamente moldada pelo que o federalismo nos Estados Unidos se tornou. O princípio federal inclui a divisão de poder entre os níveis de governo; constituição escrita mostrando esta divisão; e Coordenar a supremacia dos dois níveis de governo em suas respectivas funções. A restrição de Wheare (1943: 28-31 e 33) torna-se ainda mais óbvia quando consideramos sua análise em três partes do princípio federal. Há, segundo ele, quem veja o princípio federativo como constituindo a forma como o poder deve ser compartilhado e exercido de forma que os poderes do governo geral sejam especificados e o resíduo seja deixado para os governos unitários. A divisão de poder entre os governos regionais e gerais de tal maneira que ambos sejam independentes em suas próprias esferas, continua ele, é apenas uma condição necessária para satisfazer os requisitos federais. O que é suficiente é que os poderes residuais devem estar com os governos das unidades. Nesse sentido, um governo não pode ser considerado uma federação se os poderes da unidade forem especificados e os poderes residuais forem deixados para o governo geral (Wheare, 1963: 11). Reconhecidamente, a conclusão dessa visão é inconsistente com as variedades de sistemas políticos que foram chamados de federais. A explicação de Wheare (1963: 11) para essa visão de que o que eles enfatizam são as características usuais de um governo que é federal, mas não define o governo federal, é bastante reveladora. É não revelador e, portanto, indiferenciado porque; não faz nem reconhece a distinção entre descentralização constitucionalmente garantida e descentralização discricionária. É apenas o primeiro que tem relevância peculiar para o federalismo. De qualquer forma, a divisão de poderes entre dois níveis de governo é condição para uma federação. Parece haver dúvidas sobre a análise de Wheare, especialmente, seu uso da palavra usual. Isto é porque; faz para a exclusão de outros estados federais da categoria federal.
Uma segunda análise do princípio federal envolve uma descrição das atividades dos estados, que concordam em delegar seu poder com o propósito de criar constituições inteiramente novas até mesmo dos próprios estados. Lord Haldane que não considerou o Canadá como uma federação porque o ato britânico norte-americano de 1867 criou, não apenas um governo comum, mas também um novo governo provincial, pertence a esta escola de pensamento. Onde está certo ao dizer que esse critério do princípio federal perde o ponto importante; e o ponto importante é se o poder do governo está dividido entre autoridades coordenadas e independentes ou não? Esta é, no entanto, uma estipulação imaginária porque as federações americanas de 1777 e 1787, que ele aprovou, continham algumas medidas de cooperação e há a probabilidade de que a estrutura equívoca chamada federalismo cooperativo tenha uma longa história. Especialmente, dado o desenvolvimento exigido pelas mudanças sociais e econômicas no século XX (Corry, 1968: 63).
A terceira análise de Wheare sobre o princípio federal está ancorada na distinção de que, em uma federação, tanto os governos gerais quanto os regionais operam diretamente sobre o povo, ao passo que, como em uma liga ou confederação, são apenas os governos unitários que o fazem (Wheare, 1963: 13). Embora Wheare reconheça que a dupla fonte de ação do governo não distingue as federações das não federações, ele iguala a ação dos governos central e regional em uma federação com a do governo geral e provincial dos sistemas unitários. Há um mundo de diferença entre os dois porque; o efeito dos poderes exercidos pelos diferentes níveis de governo nos dois sistemas é largamente dependente da natureza desse poder. No sistema unitário, por exemplo, a autoridade do governo provincial é largamente limitada, contida ou moderada porque é apenas discricionária, concedida pelo governo central à vontade. Mas em um sistema federal, o poder que emerge dos dois níveis de governo é independente na medida em que são garantidos constitucionalmente. Dessa forma, salvo em casos de forte contradição, os governos central e regional poderiam seguir políticas distintas, que ao mesmo tempo atuassem sobre a cidadania. Não é a característica de coordenação, como diz Wheare, que é a verdadeira distinção, mas a característica de não centralização (Osaghae, 1990).
A ênfase estrita de Wheare na divisão de poderes é compreensível porque se baseia em uma concepção inicial do federalismo de que as clivagens são profundamente enraizadas e ciosamente guiadas. Assim, a divisão formal do poder entre os dois níveis de governo é um dispositivo contra a dominação (Jinadu, 1979: 20). Antigas e novas federações justificam sua ênfase na delimitação geográfica das unidades governamentais e administrativas (Smiley, 1979: 322). Alguns fatores que dão ênfase às diferenças regionais são a estrutura e os processos das associações não governamentais (Ver Bucovetsky, 1974; Dáwson, 1974; e Kwavnick, 1974). As associações não-governamentais podem servir como fatores integradores se forem capazes de articular interesses transversais entre diferentes grupos regionais. Um segundo fator digno de nota é a prevalência de culturas políticas provinciais e regionais (Simeon e Elkins, 1974: 394-437; Wilson, 1974: 438-482). O que mais irritou Awolowo sobre o Estado nigeriano à medida que surgiu durante a colonização foi “a miopia do governo britânico em impingir um governo unitário à Nigéria, apesar das diversas culturas dos povos” (ver Awa. 1964: 23; Awolowo, 1947 : 49). Isso tende a modificar as preferências e percepções dos cidadãos das diferentes regiões. A justificativa para a autonomia regional na Nigéria era que ela permitiria o desenvolvimento de capacidade desimpedida determinada por cada região. Um componente importante dessa diferença cultural é o padrão de organização política nas regiões.
Finalmente, sobre a utilidade dos centros regionais de poder, oferece oportunidade para as elites regionais assumirem o poder político. De acordo com Awa, os líderes do partido na Nigéria conceberam o federalismo como uma filosofia de oportunidade. Esta situação garante ainda mais a liberdade dos vários grupos do sistema, em particular, a minoria. A ênfase de Wheare no princípio federal pode sugerir que ele o considera uma espécie de fim ou bem em si mesmo. Como resultado, a alteração é uma fraqueza em tal sistema de governo. Pelo contrário, Wheare conclui, é apenas no máximo um meio, e não um bom governo em si (Wheare, 1963: 34).
Até o momento, não obstante a formulação de outras variantes do federalismo, um caráter do princípio federal que ainda é útil é que os fatores sociológicos que Livingston identificou assumem significado e significado .dentro do quadro legal que é possibilitado por Wheare (Jinadu, 1979: 19) Isto porque a legalidade define a união objetiva que é produzida. E também estabelece um sistema de governo. Neste artigo, o federalismo é simultaneamente um fim e um meio. Esta formulação também corresponde à doutrina da separação dos poderes, que é um dos fundamentos filosóficos do federalismo (Kagi, 1959; de Tocqueville, 1951, citado em Frankel, 1979).
O critério de Wheare, ao se referir a uma constituição como federal, é considerar se há predominância do princípio federal em uma constituição. Onde está, a constituição pode ser referida como federal. Seu uso da palavra predominante sugere o fato de que ele não aplica seus princípios estritamente às federações – Como ele diz, uma constituição só deixa de ser federal:
“Se… há tantas modificações na aplicação do princípio federal, que deixa de ter qualquer significado,… a maneira mais instrutiva e razoável de usar o termo “constituição federal” parece, essencialmente, é definir o princípio federal rigidamente, mas aplicar o termo “constituição federal” de forma mais ampla” (Wheare, 1963: 15).
Isso é exatamente o que Wheare faz em sua análise da constituição canadense. Para um relato da forma como os poderes de recusa foram exercidos, (ver Kennedy, Cap xxiii; Torsey, 1938:47; Heneman, 1937; Report of the Royal Commission on Dominion – Provincial Relations (referido também como Rowell Sirois Report), Livro 1:49, 253-4). Com base nisso, Wheare (1963: 33) fez uma distinção entre constituições federais e governos federais.
Onde antecipamos as objeções dos estudiosos do federalismo, conforme mencionado anteriormente. Ele esperava que, ou eles objetassem com base no significado expandido de federalismo, ou domiciliassem esse significado no entendimento contemporâneo (Wheare, 1963: 11). Ele optou por este último.
A escolha de Wheree, além de a-histórica, é estática. Este é o ponto onde uma crítica de Wheare começa. Concluiu-se que é legalista e inflexível (Birch, 1968: 15; Stein, 1968). Livingston alegou que negligencia os fatores sociológicos, que são fundamentais para uma apreciação da dinâmica do federalismo (Jinadu, 1979: 16). Este trabalho vem à mente aqui especialmente, sua conclusão de que Wheare era crucialmente defeituoso por causa de seu excesso legalista.
Como forma de reagir ao legalismo estrito declarado acima, surgiram abordagens alternativas para a definição de federalismo. A escola sociológica, à qual pertence Livingston, é uma delas. Essa perspectiva é mais receptiva a variedades de federalismo. Pode-se dizer que assume a primeira das duas posições apresentadas por Wheare, a saber, que o termo federal se ampliou, seu significado. De acordo com Livingston, a essência do federalismo não deve ser encontrada na constituição, mas na natureza da sociedade, a qual a constituição serve (Livingston, 1956). De acordo com Livingston, a essência do federalismo não reside na estrutura institucional ou constitucional, mas na própria sociedade “O governo federal é um dispositivo pelo qual as qualidades federais da sociedade são articuladas e protegidas” (Livingston, 1968: 22).
Wheare concorda com Livingston que o federalismo é geralmente um reflexo da diversidade social. No entanto, a visão de Livingston de que o federalismo não é medido em termos de constituições, mas de arranjos sociológicos é, se amplamente interpretada, indefinida; porque, o mesmo se aplica a todas as formas de governo (Sawer, 1976: 136). Livingston reconheceu o fato de que a manifestação inicial da diversidade social, que exige um arranjo federal, está continuamente em estado de fluxo e tem consequências para as formas externas da constituição. O problema desse modo de análise é que, ao especificar os fatores que criam problemas operacionais para um sistema federativo, omite aqueles que são necessários para a formação de uma federação. Além disso, a definição de Livingston é tão ampla que qualquer sociedade com divisão de poderes pode ser classificada como federal. Consequentemente, não há distinção entre sistemas federais e não federais (Dare, 1979: 30). Livingston identifica ainda as demarcações territoriais das diversidades como um caráter distintivo do governo federal (Livingston, 1968: 22-23). A ênfase não deve, no entanto, estar em uma agregação territorial clara de clivagens porque pode assumir a forma de um bolo de mármore. Aqui se faz referência a uma forma amplamente dispersa de diversidade. É apenas esse entendimento irrestrito que torna a concepção de federalismo de Livingston, como termo relativo, mais útil (Livingston, 1952: 84-5). Duas contribuições notáveis de Livingston para o desenvolvimento da teoria federal são suas especificações do tipo de estrutura social peculiar ao federalismo (Sawer, 1976: 186) e sua noção do espectro do federalismo. A importância da noção de espectro federal reside no fato de que ela tira a ênfase da ideia anterior de que existe um tipo ideal de federalismo. Consequentemente, reduz-se a crença de que apenas os sistemas do meio do espectro são idealmente federais. Apesar das contribuições de Livingston, ele foi criticado por Riker por despojá-lo de seu componente jurídico (Osaghac. 1990: 93). Na sua opinião, a tentativa de empreender o estudo empírico das sociedades federais, sem consideração pela sua identidade constitucional, envolve um equívoco fundamental (King. 1982: 15). A base dessa crítica é que algumas sociedades caracterizadas por clivagens de base territorial não operam sistemas administrativos federais. A marca distintiva, portanto, não são as clivagens em si, mas a vontade de transformar tais clivagens em formas constitucionais. Nesse sentido, a hipótese de Livingston que abre a possibilidade de todas as sociedades serem federais é falha. A crítica de Geoffrey Sawer a Livingston é baseada na capacidade da tese da sociedade federal de ser enganosa. Isto é porque; sugere a existência de uma atitude social geral relevante para o federalismo. Mais do que uma atitude social favorável ao federalismo, o foco deve ser a atitude perante o governo, a administração e o Direito em geral (Sawer, 1976: 136).
A definição de federalismo de Carl Friedrich (1963 e 1968) como um processo de federalização é outra variante da Escola sociológica. De acordo com Friedrich, o federalismo é um processo e não um projeto. Em suas palavras “… qualquer projeto ou padrão particular de competências ou jurisdição é apenas uma fase, uma visão de curto prazo de uma realidade política em constante evolução” (Friedrich, 1964: l). Este é um processo pelo qual sociedades anteriormente autônomas se unem e um processo pelo qual sistemas anteriormente unitários começam a se descentralizar com o objetivo de federalizar. Em outras palavras, „federalizar‟ é uma federação agregativa e desagregada. Além disso, Friedrich afirma que “se assim entendido como o processo de federalização, ficará claro que o federalismo pode estar operando tanto na direção da integração quanto da diferenciação” (Friedrich, 1964: 2; e 1966: 286). Friedrich foi além ao delinear as condições necessárias para identificar os sistemas federais (Friedrich, 1963: 24).
Um grande aspecto positivo da centralização de Friedrich é que ela é aplicável tanto a sistemas que se conformam à formulação clássica de Wheare quanto a organizações confederadas, unitárias e não-governamentais (Jinadu, 1979: 17). A reformulação de Friedrich é particularmente útil porque é, em comparação com os instrumentos federais de Wheare, menos restritiva, manifestando-se em várias formas de sistemas políticos, como cooperações centralizadas, descentralizadas e supranacionais. Num sistema unitário onde existem forças separatistas, Friedrich reconhece a necessidade de conceder poder autônomo aos grupos separatistas. O que a visão do processo acrescenta, de acordo com Jinadu (1979: 18), “é que ela nos sensibiliza para a natureza mutável e evolutiva do equilíbrio de poder federal e para o fato de que a cooperação intergovernamental geralmente atravessa a divisão constitucional formal de poderes”. Por exemplo, M.J.C. Vile apontou para o papel dos governos estaduais na formulação e execução da Política Externa Americana (Vile, 1986: Cap. 10) Em um estudo comparativo das relações intergovernamentais no Canadá, Austrália e Estados Unidos, Birch observou que a existência de conflito , a cooperação e competição entre as unidades de governo, particularmente, no que diz respeito à política social, deve ser considerada como uma das manifestações das federações (Jinadu, 1979: 18). A tendência e a natureza da força dominante no sistema político determinarão o caráter da relação entre os dois níveis de governo. Onde as forças centrípetas são predominantes, é provável que tenhamos uma federação agregativa. Por outro lado, onde temos predominância de forças centrífugas, é provável que tenhamos uma federação desagregadora. É particularmente interessante notar que a perspectiva sociológica de Friedrich não nega, ao contrário de Livingston, a base constitucional ou legal do federalismo.
No entanto, Friedrich não escapa das críticas. Sua “explicação do processo” não parece abordar a questão (Dare, 1979: 32-33).
Uma terceira abordagem para a definição de federalismo é a barganha ou abordagem histórica de William Riker. Sua tese é simplesmente que uma compreensão adequada do federalismo deve reconhecer as variáveis políticas que o provocam. O federalismo começa com uma barganha e, por uma barganha, se sustenta. As federações falham onde as barganhas também falham. A ideia de barganha sugere que a natureza particular do federalismo adotado em vários sistemas depende de variáveis únicas. Nessa medida, o federalismo varia de um sistema político para outro. Consequentemente, os vários tipos de constituições federais podem ser vistos em termos de um continuum. Isso ocorre porque a relação entre eles é “mais ou menos” em vez de “ou…ou”. O critério que determina a posição que uma determinada federação ocupa no continuum é o grau de independência que um tipo ou par de governos tem do outro tipo. Os dois extremos desse continuum são marcados pelo que Riker chama de federações mínimas e máximas. Riker define os dois tipos de federações tão diferentes na medida em que, no caso de federações mínimas, o(s) governante(s) da federação pode(m) fazer escolhas apenas em uma categoria de ação sem recorrer à aprovação da(s) unidade(s); no caso de federações máximas, o(s) governante(s) da federação pode(m) tomar decisões em todas as categorias de ação, exceto uma, sem recorrer à aprovação da(s) unidade(s) (Riker, 1964:5). Riker, é claro, identificou a natureza não muito útil do extremo.
Há duas consequências opostas para o federalismo, em ambos os extremos do continuum. No caso de sistemas federativos centralizados, há uma tendência dos governantes da federação dominarem a unidade constituinte. Entretanto, em uma federação periférica, os governantes das unidades subordinadas dominam os governantes da federação (Riker, 1964:7). A diferença colocada de outra forma, a centralização e a periferalização podem ser distinguidas com base na capacidade ou não do governo central de impor o cumprimento regional do governo central (Riker, 1975: 108). Para Riker, uma constituição é federal se dois níveis autônomos de governo governam a mesma terra e povo.
Adele Jinadu (1979: 19) relaciona a distinção que Riker faz entre federalismo “centralizado” e “periférico” à noção de federalismo de espectro de Livingston. Isso tudo em conexão com o aumento do leque de sistemas políticos que podem ser admitidos como parte da categoria federal. O esforço para definir o federalismo progrediu de onde a tentativa de estipulação era obviamente legal, através da escola sociológica, que foi chamada de abordagem dos filósofos, para a abordagem da barganha histórica, que é obviamente política. As variáveis políticas para Riker são os métodos de divisão administrativa entre o centro e as unidades componentes, bem como os partidos políticos. A posição de Riker é que os partidos políticos são os mediadores entre a sociedade e a natureza do governo que opera nessa sociedade; são os partidos políticos que participam do processo político. A implicação é que onde os partidos políticos são nacionais, a federação resultante provavelmente será fortemente central. Pode-se dizer que a compreensão de Riker de que os partidos políticos podem ser a fonte de harmonia ou desarmonia nos sistemas federais marca o início da ênfase no behaviorismo nos estudos federais (Riker e Schaps, 1956-57: 276-90).
A tese de Riker fornece uma estrutura útil para a consideração das variedades de federalismo que existem hoje (Osaghae, 1990: 94). Além disso, o escopo do estudo comparativo do federalismo é ampliado de pelo menos duas maneiras. Em primeiro lugar, a concepção do federalismo como uma variável em vez de uma constante e, em segundo lugar, sua especificação do critério que um sistema político deve atender para ser denominado federal. Ao contrário da crítica de Jinadu a Riker, de que sua distinção entre constituições periféricas e centralizadas não acrescenta nada à identificação de Wheare de constituições confederais e quase federais, Osaghae (1990: 93) aprova a utilidade da afirmação de Riker tese.
Essas várias abordagens não são mutuamente exclusivas. Todos eles tenderam a se concentrar apenas em um aspecto particular do federalismo. Como as teorias administrativas, cada abordagem é uma resposta às inadequações da anterior. Nesse sentido, eles se complementam. Nenhuma definição de federalismo jamais poderia ser apropriada se fosse baseada em uma abordagem particular. Somente uma definição que incorpore os postulados das diversas abordagens poderia representar adequadamente a ideia federal. É de primeira necessidade afirmar que o federalismo não pode ser entendido como qualquer método geográfico de organização política que simplesmente divida o poder entre dois níveis de governo. Na mesma linha, não devemos nos impedir de fazer afirmações definitivas sobre a que a ideia federal se refere apropriadamente. Nossa restrição a esse respeito é apropriadamente declarada por King (1982: 11), na medida em que “a busca de qualquer descoberta ou declaração de qualquer “fato”, na medida em que está necessariamente sujeito à escolha, não pode escapar do envolvimento moral meramente em virtude de ser “factual”. O único requisito que precisa ser satisfeito é que a(s) escolha(s) moral(is) que é(são) feita(s) não deve(m) ser carregada(s) de valor. Esta seção deste artigo foca na clareza conceitual porque; as tentativas de medir o comportamento das organizações sociais devem inevitavelmente envolver algumas convenções sobre sua referência. Isto é assim para uma federação (King, 1982: 11).
Um ponto fundamental a ser observado sobre a abordagem de barganha de Riker é que ela revela uma das principais razões para as diferenças observadas entre as diferentes federações. Isso diz respeito à ênfase que ele dá ao comportamento da elite (Riker, 1964). É a elite política, para ser específica, a principal responsável pela agregação e articulação dos interesses setoriais. A forma final que o pacto federal assume é igualmente, em parte, dependente do que a elite percebe ser seu interesse. Significa, portanto, que o ponto em que começamos a conceituar o federalismo é a identificação de características sociais que se encaixam na tese da sociedade federal de Livingston (Livingston, 1952: 90). É necessário, por causa de alguns estudiosos excessivamente zelosos do federalismo, lembrar que Livingston (1952: 84-85) reconhece que as diversidades sociais podem envolver todos os tipos de questões, incluindo econômicas, religiosas, raciais e históricas. De forma que não se restringe à questão racial que muitos se dispõem a considerar prontamente. Sua única exigência é que as clivagens sociais sejam suficientemente, geograficamente, contíguas para exigir um governo separado para proteger esse interesse peculiar. É possível que existam clivagens em uma sociedade sem que sejam enfatizadas em qualquer forma de arranjo federal. A principal razão para esta situação, claro, seria a percepção da elite. No entanto, em situações extremas, como no caso do Paquistão, as reivindicações de massa podem inundar o compromisso da elite com o federalismo. Portanto, é importante incluir em nosso estudo do comportamento da elite a relação elite-massa (Jinadu, 1979:25). A importância deste empreendimento é que, onde ambos os grupos têm visões opostas sobre a federação proposta ou existente, e um ou ambos os grupos são suficientemente articulados para apresentar uma oposição formidável à tentativa de federação, o melhor que podemos ter em tais circunstâncias é uma situação de crise civil sem fim, ou uma federação de casca vazia.
Seguindo uma vontade decidida da elite apoiada, na visão de nossa análise pela massa política implícita ou explicitamente, o negócio de chegar a uma determinada federação imediatamente se torna o foco. É neste quadro que o processo de federalização de Friedrich se torna relevante (Friedrich, 1963 e 1968). Obviamente, é óbvio que a elite de diferentes países não preferirá e/ou chegará ao mesmo arranjo federal. O federalismo deve, portanto, ser visto em termos de um espectro. O que se quer dizer aqui é que diferentes federações exibem várias formas institucionais que são peculiares ao seu federalismo. O sistema colegial de governo na Suíça é um exemplo óbvio (Burgess, 1986: 27). Uma variação diferente na Áustria onde a autonomia segmental não é do tipo territorial foi apontada por Lijphart (1977: 43). O ponto a ser observado, entretanto, é que, embora o espectro possa ser melhor entendido em termos de um continuum, nossa concepção da relação entre diferentes pontos do espectro não deve, de forma alguma, ser carregada de valores. Se o federalismo é tanto um fim quanto um meio para atingir um fim, e a essência do federalismo não está na constituição, mas na sociedade a que essa constituição serve, a ênfase, portanto, deveria ser na compatibilidade da federação alcançada com as peculiaridades problemas do sistema político em questão. A variedade de arranjos federais e sua utilidade não é apenas uma questão primária em nossa consideração. Deve ser entendido como uma fórmula abrangente, como sugerem as formulações sociológicas e processuais. O ponto que está sendo feito aqui é que, realisticamente, a teoria federal, embora oriente contra ser apenas uma abordagem em vez de uma teoria, deve ser flexível o suficiente para abranger tudo dentro de limites aceitáveis.
Minha concepção de Wheare não é, essencialmente em termos do legalismo estrito com o qual ele foi rotulado ao longo do tempo, mas sim na formulação de Wheare um meio viável de considerar se alguma federação em qualquer ponto do espectro possui, minimamente, um contrato contratual. base para o funcionamento de uma federação. Uma representação gráfica de minha concepção de federalismo aparece a seguir.
Fig I: A DINÂMICA DO FEDERALISMO
Os pontos x e y no continuum representam tipos particulares de sociedades federais e vários tipos de arranjos federais, respectivamente. Em qualquer ponto do espectro federal, temos um tipo particular de federação baseado em um tipo particular de arranjo legal. Isso está de acordo com a posição de Shridath Ramphal (1979: XIV) de que:
“De qualquer um dos extremos do espectro, o federalismo em sua concepção mais ampla é um processo de unificação do poder dentro do grupo de estados e descentralização do poder dentro do estado unificado. Por um lado, portanto, podemos ter o que não é mais do que uma confederação ou uma união por tratado de estados soberanos para fins particulares – pouco mais do que um arranjo diplomático no qual a soberania interna é preservada e a soberania externa limitada apenas a um grau muito menor. – um arranjo que enfatiza a pluralidade, não a unidade do estado membro da confederação. E no outro extremo do espectro, o processo de federalismo iniciará o movimento para longe da soberania nacional absoluta e não diluída, começando com um sombreamento quase imperceptível na descentralização – devolução, para ser mais elegante – dentro de uma estrutura política unitária”
A caracterização de Ramphal do federalismo no centro como um federalismo clássico “razoavelmente” é estranha à minha construção. Isso ocorre porque uma suposição sublinhada deste constructo do “Federalismo Clássico‟ é que existe um ideal que todas as federações devem aspirar a sugerir, um caminho unilinear de desenvolvimento. Mas, a realidade federal é que o desenvolvimento ao longo do caminho federal é tão complexo quanto toda a gama da política nacional. Federações como Rei (1982: 14 e 75) diz que se movem, elas mudam, e esse movimento também afeta o pensamento dos operadores da federação. O equilíbrio ideal que o federalismo busca alcançar não é aquele que dita o imobilismo. Embora o equilíbrio social possa existir, não é a unidade desejada. No mínimo, isso mostra o fracasso de uma união porque a união é mantida pelo desequilíbrio (King, 1982: 61-62). Mas, as federações podem manter estruturas. Isso ainda não é equilíbrio porque a barganha é inerente aos acordos federais, produto final do processo de resolução de conflitos nos sistemas políticos federais. Novamente, nas palavras de Preston King (1982: 56)
“A noção de equilíbrio tomada para implicar um equilíbrio entre forças opostas é popularmente associada, se não logicamente ligada à ideia de “dar” e “receber”, que pode levar, por extensão, a noções de compromisso, Henri Brugmans fixou compromisso com o federalismo como sua mais alta insígnia de honra, ele exalta o federalismo como integrando sem absorver, como unindo comunidades que são diferentes e ainda assim aliadas, como aumentando o poder comum enquanto preserva as liberdades tradicionais”.
CONCLUSÃO
Em conclusão, o federalismo é tanto o processo de federalização quanto a forma particular que as relações intergrupais exibem em um determinado momento (Friedrich, 1966: 286). Os vários padrões ou desenhos não devem ser relacionados como inferiores ou superiores uns aos outros; e na medida em que um determinado sistema político se qualifica para ser chamado de federal, a relação entre o centro e as regiões não pode ser de total independência (Ramphal, 1979: XV). É importante ressaltar que o federalismo é um processo que envolve continuamente agregações e desagregações, que ocorrem no quadro de regras estabelecidas, sem resultar em uma mudança fundamental no sistema político. (“Introdução”, 1979: 9).
Entre os fatores que influenciam o nível de estabilidade federativa (por Estabilidade Federal, quero dizer o quanto as partes de um pacto federativo estão satisfeitas e, nessa medida, comprometidas com o sucesso da federação) e a posição que uma federação ocupa no espectro, é a natureza dos fatores que necessitaram de federação. Onde a condição militar e expansionista (Riker, 1964: 14) exigia união, há a probabilidade de que a “união” resultante seja centralista. A possibilidade, entretanto, depende da intensidade consistente da ameaça externa. Onde a compulsão (Frankel, 1979: 261) é a base para a união, a direção que a federação irá desenvolver pode não ser muito clara. A razão para isso não é exagerada. O federalismo é uma barganha; principalmente, portanto, tem a ver com o desejo. Onde a união é impingida sem consentimento, a federação pode acabar como uma estrutura pródiga. Isso, em parte, é uma base explicativa para a instabilidade das federações adventícias. Se a compulsão, em vez do desejo, resultar em união, a possibilidade é que a federação, mais cedo ou mais tarde, se dissolva em suas unidades componentes.
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[i] Professor no Departamento de Ciência Política e Coordenador, Centro de Estudos Presidenciais, Universidade Igbinedion, Okada, Nigéria.
